10 år med kommunal integration: Fra flygtningehjælp til aktivt medborgerskab

Boligplacering af flygtninge. Obligatoriske danskkurser. Fokus på beskæftigelse og aktivt medborgerskab. Alt dette ligger under integrationsloven, som sætter rammerne for udlændinges første tre år i Danmark. I år er det ti år siden, at første udgave af loven trådte i kraft.

"Integrationsloven medførte fundamentale ændringer for de rammer, som vi tilbyder nyankomne udlændinge i Danmark. Den betød, at indsatsen blev sat i system og kom til at gælde for alle nyankomne udlændinge. Flygtninge blev fordelt til hele landet, og kommunerne overtog det samlede ansvar for integration. Og det har dannet grundlag for den nuværende integrationspolitik med fokus på krav, beskæftigelse og danskundervisning," siger Henrik Kyvsgaard, der er afdelingschef i Integrationsafdelingen i Integrationsministeriet.

Stor debat om fordelingen

Inden loven trådte i kraft var fokus primært på flygtninge og familiesammenførte til flygtninge. Indsatsen blev organiseret af Dansk Flygtningehjælp, der blev oprettet, da Danmark tog imod 1000 ungarske flygtninge i 1956. Men op gennem 80’erne og 90’erne steg antallet af flygtninge, og især store grupper af flygtninge fra Mellemøsten og Bosnien i 90’erne satte pres på systemet.

Derfor var det nødvendigt at indføre en ny og langt mere helhedsrettet indsats.

"I slutningen af 90’erne oplevede nogle kommuner – især omkring de større byer – at de ikke kunne magte opgaven. Det medførte en massiv debat om fordelingen af flygtninge i kommunerne. På vestegnen og i de store bykommuner krævede man, at flygtninge blev fordelt mere ligeligt rundt om i landet," fortæller Henrik Kyvsgaard.

Allerede inden integrationsloven trådte i kraft kunne kommunerne frivilligt vælge at overtage ansvaret for integrationen fra Dansk Flygtningehjælp. Det havde flere kommuner høstet gode erfaringer med, da de i 1995 modtog en stor gruppe flygtninge fra krigen i Bosnien. Derfor besluttede man at lægge ansvaret for integrationsindsatsen ud til kommunerne, samtidig med at flygtninge skulle fordeles efter et kvotesystem.

Derved undgik man, at nogle kommuner blev uforholdsmæssigt overbebyrdede, mens andre slet ingen modtog. Det skulle sikre, at flygtninge ikke blev samlet i de udsatte boligområder, men kom i berøring med det danske samfund. Samtidig ændrede man integrationsperioden fra 18 måneder til at gælde de første 3 år af udlændinges ophold i Danmark – derved kunne man arbejde mere systematisk og langsigtet.

Loven satte rammerne – siden blev de fyldt ud

Majid Behbahani er en af de medarbejdere, der i praksis har oplevet, hvordan det var for kommunerne at overtage integrationsopgaven.

Først som integrationsmedarbejder i forskellige kommuner på vestegnen, og siden som konsulent i Integrationsministeriet.

I år 2000 blev han ansat i Greve Kommune, hvor han var med til at føre den nye lov ud i livet. Her skulle han koordinere modtagelse og integration af kommunens flygtninge.

"Da jeg startede i Greve, var integrationsloven ny, og det var helt nyt for kommunerne at arbejde med integration. Vi skulle arbejde med en målgruppe, som vi ikke før havde arbejdet systematisk med.

Mange problemstillinger var derfor nye, men loven var i høj grad med til at sætte rammerne og fokusere på relevante områder, f.eks. arbejdsmarkedet," fortæller Majid Behbahani.

Den første integrationslov fra 1999 skabte de organisatoriske rammer for kommunernes indsats. Senere er loven blevet revideret flere gange og har fået de fokusområder, som kendes i dag. Det skete efter regeringsskiftet i 2001, hvor man søsatte en række initiativer for at få udlændinge hurtigt i arbejde. Samtidig fokuserede man på at udnytte udlændinges medbragte kvalifikationer bedre og effektivisere danskundervisningen til at være mere erhvervsrettet og fleksibel – så man f.eks. både kunne arbejde og følge et danskkursus på samme tid.

Fokus på helheden

Personligt engagement og aktivt medborgerskab blev nøgleord efter 2001, hvor man ønskede at motivere både udlændinge og kommuner til at gøre deres bedste. Man ændrede blandt andet reglerne, så udlændinge langt tidligere kan opnå permanent opholdstilladelse, hvis de lever op til målene i integrationskontrakten. Og ligeledes indførte man resultattilskud til kommunerne, der dermed blev belønnet for en vellykket indsats med målbare resultater.

"Der er kommet mere og mere fokus på selvforsørgelse og beskæftigelse. Men også mere fokus på helhedsindsatsen, og det gør en stor forskel. Se f.eks. på traumeområdet, hvor man tidligere kun fokuserede på behandling og udelukkede beskæftigelse som en mulighed for de traumatiserede. I dag er de to tænkt sammen," siger Majid Behbahani. Samtidig har man udvidet kommunernes tilbud, så de rammer bredere end de traditionelt har gjort.

"I flere år har vi fokuseret på at få indvandrere på overførselsindkomster i arbejde og gøre dem til en del af samfundet.

Men det nye er, at vi i dag diskuterer, hvordan man kan udvide indsatsen over for blandt andet hustruer, familieforsørgede og arbejdskraftindvandrere," forklarer Henrik Kyvsgaard.

Har gjort en stor forskel

Både integrationskonsulenten og afdelingschefen oplever, at de senere års udvikling har gjort en stor forskel for integrationen.

"Vi har fået lavet værktøjerne til en systematiseret handling. Og så handler det om, at kommunerne hele tiden bliver bedre til at bruge dem," siger Majid Behbahani.

Henrik Kyvsgaard er enig og roser samtidig kommunerne for deres arbejde: "Kommunerne løfter en stor opgave, og de senere år er vi begyndt at kunne se resultaterne," slutter han.

---

Ungarske flygtninge satte gang i integrationen

For 53 år siden kom 1000 ungarske flygtninge til Danmark. Det blev første gang, Danmark iværksatte en organiseret integrationsindsats. Det banede den lange vej for den helhedsorienterede politik, vi kender i dag.

I oktober 1956 rullede sovjetiske tanks ind i Ungarn for at knuse det oprør, der havde krævet frihed og reformer i det kommunistiske land. Interventionen sendte tusindvis af ungarere på flugt, og den danske regering besluttede at give 1000 af disse flygtninge asyl. Det blev første gang, at Danmark satte gang i en organiseret integrationsindsats.

Selve integrationsindsatsen var dog ikke noget, som den danske stat tog sig af. Nogle år forinden havde Dansk Røde Kors indledt et midlertidigt samarbejde med en række frivillige organisationer, der skulle samle tøj ind til efterkrigstidens europæiske flygtninge. Dette samarbejde var forløbet godt, og derfor anmodede staten om, at disse organisationer ville genoptage samarbejdet og hjælpe med at modtage de ungarske flygtninge. De oprettede et samarbejdsorgan med navn ’Dansk fællesråd for flygtninge’, der koordinerede indsatsen – en organisation, der året efter skiftede navn til Dansk Flygtningehjælp.

Siden 1956 blev det fast kutyme for staten at henvende sig til Dansk Flygtningehjælp, når der blev tildelt asyl til nye flygtningegrupper fra blandt andet Chile, Sri Lanka og afhoppere fra Østeuropa. Det var dog først i 1978, at Flygtningehjælpen kom på finansloven, efter at Danmark havde forpligtet sig over for UNHCR til at modtage minimum 500 flygtninge hvert år. Til gengæld skulle Flygtningehjælpen gennemføre et 18-måneders integrationsforløb for nyankomne flygtninge.

Indtil 80’erne var det Dansk Flygtningehjælp, der stod for hele opgaven med at modtage og integrere flygtninge. Men med Iran-Irak-krigen stod Danmark pludselig overfor at skulle modtage 6000 flygtninge, hvilket var langt flere end hidtil. Derfor delte man i 1984 opgaven mellem Dansk Røde Kors og Dansk Flygtningehjælp. Røde Kors skulle stå for modtagelse og indkvartering i præ-asylfasen, mens Flygtningehjælpen stod for den statsfinansierede integrationsindsats – og endelig skulle kommunerne modtage flygtninge efter integrationsprogrammet var afsluttet. Den model varede indtil 1995, hvor kommunerne fik mulighed for at organisere hele integrationsindsatsen – og det banede vejen for den første rigtige integrationslov i 1999, hvor kommunerne overtog hele indsatsen.