Forside - Indhold - Forrige/Næste - Luk

"Befolkningsudvikling, integration og økonomisk politik"

5. Den økonomiske udvikling

Givet befolknings- og arbejdsstyrkeudviklingen samt udviklingen i udlandet, herunder rente og udenlandsk efterspørgsel efter danske varer, bestemmes den økonomiske aktivitet i Danmark ved hjælp af den økonomiske model, DREAM. For en beskrivelse af de enkelte økonomiske agenters adfærd og bestemmelsen af ligevægten i økonomien henvises til Pedersen, Stephensen & Trier (1998).

Med hensyn til opdelingen af befolkningen efter oprindelse skal man være opmærksom på følgende forhold: I DREAM er den strukturelle ledighedsprocent uafhængig af arbejdsstyrkens sammensætning på befolkningsgrupper. I historiske data observeres en højere ledighedsgrad blandt indvandrere og efterkommere end for den resterende befolkning, hvoraf en del kan forklares ved, at indvandreres kvalifikationer ikke svarer til de kvalifikationer, der efterspørges. Derfor kan man argumentere for, at når indvandreres og efterkommeres andel af den samlede arbejdsstyrke stiger, så vil graden af mis-match mellem de udbudte og de efterspurgte kvalifikationer stige, hvilket kan resultere i en højere strukturel ledighedsprocent. I denne analyse er der set bort fra dette.

Endvidere er lønningerne i DREAM fordelt efter alder og køn, men ikke efter befolkningsgruppe. Det betyder, at f.eks. en kvindelig indvandrer i en given aldersgruppe modtager en løn, der svarer til gennemsnittet for kvinder i aldersgruppen. Analysen tager derfor ikke højde for lønforskelle mellem indvandrere og efterkommere på den ene side og den resterende befolkning på den anden. Wadensjö & Orrje (2002) har beregnet timelønsfordelinger for henholdsvis danskere, indvandrere fra vestlige lande og indvandrere fra ikke vestlige lande. Den gennemsnitlige timeløn for 1998 er kr. 147,52 for danskere, 158,23 for indvandrere fra vestlige lande og 127,96 for indvandrere fra ikke-vestlige lande. For indvandrergruppen under et er der således formentlig tale om en overvurdering af deres indkomst, når de tildeles gennemsnittet for aldersgruppen.  

Begge disse forhold betyder, at analysen kan tendere mod at undervurdere de offentlige udgifter og overvurdere de potentielle skatteindtægter ved den betragtede udvikling i befolkningen, hvor indvandreres og efterkommeres andel af befolkningen stiger. Samlet kan der derfor være en tendens til, at vurderingen af finanspolitikkens holdbarhed bliver for positiv i analysen.

Dette kapitel gennemgår først antagelserne om den førte finanspolitik og om modelleringen af udlandet. Herefter præsenteres den beregnede makroøkonomiske udvikling og udviklingen i de offentlige udgifter og indtægter. Endelig præsenteres størrelsen af den nødvendige besparelse på det kollektive offentlige konsum, som sikrer, at finanspolitikken bliver holdbar.

De økonomiske resultaters afhængighed af antagelserne om efterkommernes og deres børns økonomiske adfærd analyseres i slutningen af kapitlet.

5.1 Finanspolitikken

Finanspolitikken tilrettelægges i fremskrivningen således, at den i videst muligt omfang kan fortolkes som en uændret videreførelse af den nuværende politik. Offentlige udgifter opdeles i overførselsindkomster, offentlige serviceudgifter (offentligt forbrug) og offentlige investeringer, samt renteudgifter. Offentlige serviceudgifter videreopdeles i individuelle og kollektive offentlige serviceudgifter. De følgende afsnit beskriver, hvordan udgifterne til hver af disse udgiftsposter fastlægges som følge af befolkningsudviklingen.

5.1.1 Overførselsindkomster

Antal modtagere af offentlige overførselsindkomster bestemmes som hovedregel ved den i kapitel 4 beskrevne metode, hvor modtagere af en given ydelse antages at udgøre en konstant andel af en given gruppe beskrevet ved alder, køn og befolkningsgruppetilhørsforhold. Dette og den anvendte befolkningsprognose giver antallet af modtagere af hver af de i kapitel 4 nævnte ydelser.

I tillæg til disse overførselsindkomster findes en række ydelser, som tildeles efter andre kriterier (f.eks. boligsikring/ydelse, børnecheck og sygedagpenge) end det nævnte aktivitetskriterium, der ligger til grund for den i kapitel 4 gennemgåede fordeling. Disse overførselsindkomster er i DREAM fordelt efter alder og køn – men ikke efter befolkningsgruppe. ^[18]

Endelig bestemmes antallet af arbejdsløse i DREAM som et resultat af beregningen. Niveauet for de enkelte overførselsindkomster pr. individ fastlægges udfra de gældende satser, og disse fremskrives med lønudviklingen, således som satsreguleringsloven foreskriver.

Gennemførelsen af integrationspakken i maj 2002 indebærer, at offentlige overførselsindkomster til fremtidige indvandrere er afhængig af, hvor lang tid de har opholdt sig i Danmark. Der er i denne fremskrivning ikke taget højde for effekten af dette.

Figur 18. Aldersafhængige offentlige overførselsindkomster eksklusiv arbejdsløshedsdagpenge
(målt i før-skat-ækvivalenter). Mænd

I Figur 18 og Figur 19 er overførselsindkomsterne i 1999 fordelt på alder og befolkningsgrupper vist for henholdsvis mænd og kvinder. For de overførselsindkomster, der ikke er fordelt efter kriterierne i kapitel 4, er samme gennemsnitlige beløb tildelt personer af en given alder og et givet køn uafhængigt af befolkningsgruppe. Størstedelen af den sidstnævnte type af ydelser er skattefrie. For at sikre sammenlignelighed med de skattepligtige overførselsindkomster er der i Figur 18 og Figur 19 nedenfor foretaget en opregning af de skattefrie ydelser til en ækvivalerende overførsel på før skat niveau. Til denne beregning er den gennemsnitlige indkomstskattesats på 36 procent anvendt.

Figur 18 viser for 1999 aldersfordelingen af de gennemsnitlige overførselsindkomstmodtagere for mænd bortset fra arbejdsløshedsunderstøttelse og kontanthjælp til personer i arbejdsstyrken vurderet i før skat ækvivalenter. Figuren viser for det første, at mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande i gennemsnit modtager 10 – 30 tusinde kroner ekstra om året i alle aldre frem til pensionsalderen (67 år). For det andet ses, at det gennemsnitlige niveau for overførselsindkomster er stort set det samme for de resterende befolkningsgrupper.

Aldersfordelingen viser, at mænd i alderen 20 til 55 år i gennemsnit modtager ca. 20 tusinde kroner pr. år. I 60 års alderen er de gennemsnitlige overførselsindkomster vokset til omkring 60 tusinde kroner. Derefter forsætter stigningen til et niveau omkring 90 tusinde i midten af 60’erne. Dette niveau fastholdes i den resterende levetid. Det er således oplagt fra figuren, at aldersforskydningen af befolkningen vil betyde en væsentlig forøgelse i udbetalingen af overførselsindkomst til mænd.

Årsagen, til at mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande modtager et højere beløb i samlet gennemsnitlig overførselsindkomst i aldersgrupperne fra 20 til 50 år, er, at de har en større tilbøjelighed til at være i aktivering eller modtage kontanthjælp (til personer udenfor arbejdsstyrken) end mænd i de øvrige befolkningsgrupper. Denne forøgede tilbøjelighed gælder helt frem til pensionsalderen. For de unge i 20-årsalderen modsvares den højere gennemsnitlige kontanthjælp og aktiveringsydelse næsten af, at mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande har en lavere tilbøjelighed til at modtage SU end de øvrige befolkningsgrupper.

For aldersgrupperne fra 50 til 67 år er forskellen mellem den gennemsnitlige overførselsindkomst til mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande og de resterende mandlige befolkningsgrupper større. Det skyldes, at mandlige indvandrere fra mindre udviklede lande har en forøget tilbøjelighed til både førtidspension og overgangsydelse, mens andelen af efterlønsmodtagere er lavere end for mænd fra de øvrige befolkningsgrupper under et.

Figur 19. Aldersafhængige offentlige overførselsindkomster eksklusiv arbejdsløshedsdagpenge
(målt i før-skat-ækvivalenter). Kvinder

Figur 19 viser det tilsvarende billede for kvinder. Det bemærkes, at ydelser til børn (børnecheck, friplads i daginstitution mv.) er tillagt moderen. Dette er medvirkende til den markant anderledes aldersfordeling for kvinder. Den bakkeformede fordeling omkring det lokale maksimum på 70 tusinde kr. for 35-årige er i høj grad påvirket af ydelserne til børn. Selv hvis der ses bort fra disse ydelser, er den gennemsnitlige overførselsindkomst dog noget højere for kvinder end for mænd. Som hos mændene ses en meget skarp stigning i de gennemsnitlige overførselsindkomster, når kvinderne bliver 60 år. For kvinder fra befolkningsgruppen "resterende befolkning" nås et niveau på omkring 100 tusinde kr. i gennemsnit. Det er noget højere end for de øvrige grupper. Det høje niveau forklares ved, at andelen af disse kvinder, der enten er på efterløn eller er førtidspensionister, er meget høj. For de øvrige befolkningsgrupper gælder, at andelen, der er efterlønsmodtagere, er lavere. Derfor stiger disse grupper kun til et niveau omkring mændenes, dvs. til ca. 85 tusinde kr. i gennemsnit. Ved overgangen til folkepensionsalderen gælder for alle grupper, at niveauet ligger omkring de 85 tusinde voksende til ca. 100 tusinde for de ældste pensionister.

Som hos mændene ses, at indvandrere fra mindre udviklede lande skiller sig ud ved at modtage mere end de øvrige grupper, som alle ligger på omtrent samme niveau. I aldersgruppen op til ca. 50 år modtager kvindelige indvandrere fra mindre udviklede lande ca. 10 tusinde kr. mere i gennemsnit. Forskellen er betydeligt større for kvinder i 50-årsalderen. For denne aldersgruppe gælder, at indvandrere fra mindre udviklede lande modtager 20 til 30 tusinde kr. mere i gennemsnit end jævnaldrende kvinder fra andre grupper. I 60-årsalderen er niveauet ca. det samme for de to indvandrergrupper og efterkommere fra mere udviklede lande. I denne aldersklasse er den gennemsnitlige ydelse – som nævnt – ca. 15 tusinde lavere end for kvinder fra den resterende befolkning.

Årsagen, til at kvinder fra mindre udviklede lande i alderen 20 til 50 år modtager mere i gennemsnitlig overførselsindkomst end kvinder fra de øvrige befolkningsgrupper, er en nettoeffekt af flere modsatrettede effekter. Kvinder fra mindre udviklede lande har (ligesom mænd fra mindre udviklede lande) en højere tilbøjelighed til at være kontanthjælpsmodtagere og i aktivering end kvinder fra de resterende befolkningsgrupper. Dette gælder i hele den erhvervsaktive alder. Kvinder fra mindre udviklede lande modtager i 20-års alderen til gengæld gennemsnitligt mindre i SU end jævnaldrende kvinder fra de resterende befolkningsgrupper. For kvinder i 30’erne gør noget tilsvarende sig gældende for orlovsydelse. Netto-effekten er dog, som det fremgår af Figur 19 , at kvinder fra mindre udviklede lande i gennemsnit modtager mere i overførselsindkomst end kvinder fra de øvrige befolkningsgrupper.

For kvinder i alderen 50 til 67 år er det bemærkelsesværdigt, at indvandrere fra mindre udviklede lande har en højere tilbøjelighed til at modtage overgangsydelse end de resterende grupper. Dette gælder, selvom kvindelige indvandrere fra mindre udviklede lande har en markant lavere erhvervsfrekvens end kvinder fra de resterende befolkningsgrupper, hvilket var en nødvendig forudsætning for at kunne kvalificere til at modtage overgangsydelse. Kvinder over 50 år fra mindre udviklede lande har endvidere en højere tilbøjelighed til at være førtidspensionister end jævnaldrende kvinder fra andre befolkningsgrupper. Modsat trækker dog, at kvinder fra mindre udviklede lande har en markant lavere tilbøjelighed til at blive efterlønsmodtagere. Dette sidste betyder, at for kvinder i alderen fra 60 til 67 år modtager kvinder fra mindre udviklede lande et lavere gennemsnitligt beløb i overførselsindkomster end kvinder fra gruppen "resterende befolkning".

5.1.2 Aldersafhængige offentlige serviceydelser

Individuelle offentlige serviceudgifter er defineret som udgifter til service til den enkelte (hospitaler, plejehjem, biblioteker, undervisning osv.), mens kollektive offentlige serviceudgifter er udgifter, som kommer samfundet som helhed til gode (f.eks. politi, retsvæsen, forsvar, offentlig administration, veje, gadebelysning). For de individuelle offentlige serviceudgifter er der lavet en opgørelse af forbruget fordelt på alder og køn i 1998.^[19]

Figur 20 viser denne alders- og kønsfordeling. Her ses det, at specielt de ældre årgange har et stort forbrug af individuelle offentlige serviceydelser. Det antages, at denne aldersfordeling af de individuelle offentlige serviceudgifter fastholdes i fremtiden, og at serviceniveauet til den enkelte vokser i samme takt som resten af økonomien. Da netop de ældre befolkningsgrupper vokser hurtigst, indebærer disse forudsætninger, at udgifterne til de individuelle offentlige serviceydelser vokser hurtigere end resten af økonomien i den kommende periode, hvor stigningen i forsørgerbrøken sætter ind.

Figur 20. Individuelle aldersafhængige offentlige serviceudgifter pr. individ
(1000 kroner i 1999-priser)

5.1.3 Andre udgifter og indtægter

For det reale kollektive offentlige forbrug antages det, at dette vokser med samme rate som det reale BNP. Det betyder, at udgifterne til kollektivt offentligt forbrug per individ vokser langsommere end væksten i økonomien, fordi antallet af individer udenfor arbejdsstyrken vokser.

Øvrige offentlige udgifter – først og fremmest offentlige investeringer og rentebetalinger på offentlig gæld – er bestemt som resultat af beregningen i DREAM. Offentlige investeringer fastsættes ud fra den simple regel, at forholdet mellem produktion og kapitalapparat (Y-K forholdet) er  konstant i den offentlige produktion.

På indtægtssiden antages det, at den eksisterende skattestruktur fastholdes, og at skattesatser fastholdes på det annoncerede niveau for 2003. For indirekte skatter gælder det, at disse målt som momsækvivalenter holdes fast, dvs. mængdeafgifter antages at blive reguleret med prisudviklingen på varerne. For at sikre at den offentlige sektor forbliver solvent (dvs. overholder sin budgetbetingelse), er det antaget, at niveauet for de kollektive offentlige serviceudgifter fra år 2005 beregnes således, at det netop er muligt for den offentlige sektor at undgå at blive insolvent. De kollektive offentlige serviceudgifter indekseres fortsat til udviklingen i det reale BNP, men blot fra det nye lavere niveau. Politikken indebærer derfor, at de offentlige udgifter er de højest mulige, givet at skattesatser og skattestruktur er konstant. 

At det netop er de kollektive offentlige udgifter, der må tage tilpasningen, så det langsigtede budget overholdes, er et valg, der er foretaget til denne analyse. Det er naturligvis muligt at forestille sig andre muligheder for tilpasninger i den økonomiske politik. Denne politikreaktion er valgt for at afspejle regeringens politikannonceringer. Ifølge disse annonceringer skal skattesatserne fastholdes på det nuværende niveau eller lavere.^[20] Hertil kommer, at offentlig service til ældre og offentlig hospitalsservice skal forbedres. Dette er her fortolket som, at individuelle offentlige udgifter ikke reduceres som følge af budgetbegrænsninger. Derfor er det antaget, at de kollektive offentlige udgifter tager den fulde nødvendige tilpasning til det holdbare niveau. 

5.2 Udlandet

Udlandet modelleres så "neutralt" som muligt.^[21] Det betyder, at den udenlandske inflation holdes konstant på 1,5 procent p.a., og væksten i den udenlandske efterspørgsel efter indenlandsk eksport vokser – for givne priser – med samme vækstrate som de Harrod-neutrale tekniske fremskridt i Danmark, hvilket også er antaget at være 1,5 procent p.a. Endelig holdes den udenlandske nominelle rente fast på et niveau på 5,56 procent p.a., hvilket svarer til en realrente på 4,0 procent p.a.

Forudsætningerne betyder, at man kan fortolke udviklingen som en konsekvens af indenlandske ændringer i befolkningssammensætning mv. for konstante internationale betingelser.

fortsættes på næste side

Fodnoter

[18] Det betyder, at f.eks. børnechecken fordeles således, at alle kvinder i en given alder modtager samme gennemsnitlige beløb, selvom det gennemsnitlige antal børn varierer over befolkningsgrupperne. Dette har tendens til at undervurdere forskellen i modtagne overførselsindkomster mellem befolkningsgrupperne.

[19] Manglende statistisk grundlag gør, at de individuelle offentlige serviceudgifter ikke er opdelt på befolkningsgrupper. Det antages derfor, at indvandrere og efterkommere har samme gennemsnitlige aldersafhængige forbrug pr. individ som befolkningen som helhed.

[20] Faktisk indebærer det annoncerede skattestop, at nominelle indirekte skatter skal fastholdes uændret, og at provenuet fra boligbeskatning fastholdes på det nominelle niveau. Dette er ikke medtaget i beregningerne.

[21] Det betyder, at man ikke kan fortolke det her viste økonomiske forløb som en egentlig realistisk fremskrivning, da en sådan må tage højde for ændringer i rente og udenlandsk efterspørgsel som følge af f.eks. den ændrede demografiske sammen.sætning, der i endnu højere grad rammer vores samhandelspartnere.