Forside - Indhold - Forrige/Næste - Luk

"Befolkningsudvikling, integration og økonomisk politik"

fortsat fra forrige side

3.5 Holdbare nettoudgiftsprofiler og langsigtede omkostninger pr. person med holdbar finanspolitik

Der er udviklet en række nyere metoder til vurdering af den nuværende finanspolitiks virkning over tid og på tværs af generationer. Blandt disse er "generational accounting" den mest udbredte. Metoden er beskrevet i Auerbach et al. (1991) og Kottlikof (1992). Der er udarbejdet generationsregnskaber for en lang række lande, herunder Danmark. En stor del af disse er samlet i Auerbach et al. (1999). EU kommissionen har endvidere udgivet generationsregnskaber for 12 EU-lande, se EU-Commision (1999).

Generationsregnskabet vurderer hvor stor en finanspolitisk stramning, der er nødvendig for at den offentlige sektor på langt sigt kan finansiere sine udgifter. Når de offentlige udgifter kan finansieres, kaldes finanspolitikken for holdbar. Det er endvidere ved hjælp af generationsregnskabet muligt at undersøge, hvordan forskellige former for økonomisk politik til opnåelse af en holdbar finanspolitik påvirker nettoudgiftsprofilerne for de enkelte generationer.         

Der laves i dette afsnit et generationsregnskab for Danmark baseret på de nettoudgiftsprofiler, der vistes i Figur 4 til Figur 7 , og på Tænketankens befolkningsprognose. Til dette formål undersøges, hvilken offentlig gældsudvikling der følger af disse nettoudgiftsprofiler og den antagne befolkningsudvikling.

Ved at tildele alle fremtidige generationer samme aldersafhængige nettoudgiftsprofil som den, der gælder i 1999, kan man givet Tænketankens befolkningsprognose udregne den samlede årlige nettoudgift i alle fremtidige år. (Denne udgift er blot det primære budgetunderskud i det pågældende år).

Når yderligere den vækstkorrigerede realrente og gælden i 1999 kendes, kan man udregne den fremtidige gældsudvikling. Her er anvendt en vækstkorrigeret realrente på 2,5 procent p.a., således, at forudsætningerne svarer til dem, der anvendes i DREAM beregningerne i kapitel 5.

Fordi man lader den nuværende aldersafhængige nettoudgiftsprofil være gældende også i fremtiden, vil den beregnede fremtidige gældsudvikling være stærkt afhængig af udgangspunktet, Jo højere aldersafhængige nettoudgifter, der tages som udgangspunkt, jo højere vil den beregnede fremtidige gæld blive, og der er intet, der sikrer, at den fremtidige gæld før eller siden bliver konstant.

Med udgangspunkt i en konkret fremtidig gældsudvikling kan man derfor beregne den nødvendige årlige besparelse, som sikrer, at den offentlige gæld/formue bliver konstant på langt sigt. Den således beregnede årlige besparelse er et mål for den ubalance i den offentlige sektors økonomi, der følger af befolkningsudviklingen og antagelsen om, at nettoudgiftsprofilerne er konstante på 1999 niveauet. Denne besparelse kaldes den nødvendige besparelse.^[10]

Den nødvendige årlige besparelse er på 24 mia. kr. Konklusionen er derfor, at det ikke er muligt for den offentlige sektor at fastholde nettoudbetalingsprofilerne til alle fremtidige generationer, uden at den offentlige sektor bliver insolvent.

Det er derfor nødvendigt at gennemføre reduktioner i nettoudgiftsprofilerne til den enkelte person, for at den økonomiske politik skal hænge sammen. Reduktionerne kan gennemføres på mange forskellige måder: Der kan gennemføres skattestigninger eller offentlige besparelser og indgrebene kan ramme nogle generationer eller befolkningsgrupper uden at ramme andre. I det følgende ses på den mest simple form for besparelse, som rammer alle befolkningsgrupper og generationer ens. 

Dette gøres ved at antage, at besparelsen gennemføres blandt de offentlige udgifter, der fordeles ligeligt på alle befolkningsgrupper og alle aldersgrupper (som f.eks. den kollektive del af det offentlige konsum). Konkret skal alle befolkningsgruppers aldersafhængige nettoudgifter reduceres med 4.519 kr. for hver alder.

En nettoudgiftsprofil, der er korrigeret, således at den offentlige sektor forbliver solvent, hvis alle fremtidige generationer af den givne befolkningsgruppe modtager denne profil, kaldes en holdbarhedskorrigeret nettoudgiftsprofil eller blot en holdbar nettoudgiftsprofil. 

Hvis de oprindelige beregninger havde taget udgangspunkt i et år, hvor nettoudgifterne pr. person var større end i 1999, som f.eks. 1995, ville den nødvendige besparelse være blevet større, således at den holdbare nettoudgiftsprofil ville ligge på samme niveau, som den ovenfor beregnede holdbare profil.

Den holdbare nettoudgiftsprofil er derfor i langt højere grad uafhængig af, hvilket år, der tages udgangspunkt i.

Den holdbare nettoudgiftsprofil måler omkostningen for den offentlige sektor over livsforløbet af en person i en given befolkningsgruppe i en situation, hvor den offentlige sektor netop har råd til at give alle fremtidige generationer denne nettoudgiftsprofil.

Med udgangspunkt i den holdbare nettoudgiftsprofil beregnes de omkostninger over livsforløbet pr. person i de forskellige befolkningsgrupper, som den offentlige sektor har råd til at tilbyde de enkelte personer givet befolkningsudviklingen og den anvendte vækstkorrigerede realrente (eller diskonteringsrate).

Tabel 6 nedenfor er direkte sammenlignelig med Tabel 5 . Forskellen på de to tabeller er, at det i Tabel 6 er sikret, at den offentlige sektor kan finansiere de viste omkostninger over livsforløbet pr. person. Det kan den ikke med de i Tabel 5 viste beløb.

Tabel 6: Holdbare langsigtsomkostninger pr. person i hver befolkningsgruppe.
Opgjort i 1000 kr. pr. person

Tabel 6 viser, at de holdbare omkostninger over livsforløbet pr. indvandrer fra mindre udviklede lande er 438 tusinde kr. ved en diskonteringsrate på 2,5 procent. Det er 106 tusinde kr. mindre end omkostningerne over livsforløbet opgjort ifølge 1999 nettoudgiftsprofilerne. Tilsvarende er omkostningerne over livsforløbet pr. person fra den resterende befolkning reduceret fra 360 tusinde kroner ved 1999 nettoudgiftsprofilerne til 205 tusinde kroner ved de holdbare nettoudgiftsprofiler. Omkostningen over livsforløbet pr. efterkommer er reduceret fra 1,128 tusinde til 979 tusinde, mens indtægten for den offentlige sektor over livsforløbet pr. indvandrer fra mere udviklede lande er steget fra 85 tusinde til 130 tusinde kroner.

Det kan virke overraskende, at det er foreneligt med, at den offentlige sektor forbliver solvent, at den permanent kan finansiere, at der er positive nettoomkostninger over livsforløbet ved alle nyfødte personer fra grupperne af efterkommere og resterende befolkning, samt ved alle personer, der i fremtiden vil indvandre fra mindre udviklede lande givet befolkningsprognosen. Den eneste befolkningsgruppe, som over livsforløbet giver et positivt bidrag til den offentlige sektor, er indvandrere fra mere udviklede lande.

Det kan naturligvis kun lade sig gøre i længden, hvis den offentlige sektor har opbygget en formue, som afkaster renter, der kan bruges til at finansiere fremtidige udgifter.

I beregningen sker opbygningen af formuen i de nærmeste år gennem betydelige offentlige overskud. Disse overskud opstår på trods af, at den aldersafhængige nettoudgiftsprofil holdes konstant, fordi befolkningssammensætningen ændrer sig. Der er i de nærmeste år langt flere erhvervsaktive, og dermed nettobidragsydere, i forhold til ældre, og dermed nettobidragsmodtagere, end det er tilfældet på langt sigt.^[11]

Det relativt lave antal ældre i de nærmest kommende år betyder således, at det er muligt ikke bare at finansiere de løbende udgifter, men også at præstere et overskud. Over tid betyder disse overskud, at den nuværende offentlige gæld afvikles og erstattes af offentlig formue. Det er denne formue, der medvirker til finansieringen af de offentlige udgifter i fremtiden, hvor den enkelte generation er nettobidragsmodtagere.

3.6 Sammenligning med beregningerne baseret på DREAM i denne rapport

I det foregående afsnit blev det med udgangspunkt i et livsforløbsregnskab for hver befolkningsgruppe vurderet, hvor stor omkostning over livsforløbet, som en person i en given befolkningsgruppe vil påføre den offentlige sektor givet, at finanspolitikken er holdbar, dvs. givet at den offentlige sektor kan finansiere de udgifter, der følger af den økonomiske politik.

Udgangspunktet for disse beregninger er, at alle fremtidige generationer vil få den samme nettoudgiftsprofil over livsforløbet. Selv hvis der ikke sker ændringer i den økonomiske politik (bortset fra den nødvendige stramning af finanspolitikken) kan denne forudsætning ikke forventes at være opfyldt. Det skyldes for det første en række allerede gennemførte ændringer i den økonomiske politik, som enten gradvist ændrer nettoudbetalingerne eller ændrer dem på et senere tidspunkt. For det andet har andre institutioner, som f.eks. opbygningen af arbejdsmarkedspensionsordninger betydelig indflydelse på nettoudgiftsprofilen over livsforløbet.

Nogle af de vigtigste eksempler på ændringer i den økonomiske politik, der gradvist ændrer nettoudgiftsprofilen fra en aldersgruppe til den næste er:

1. Stop for tilgang af personer til overgangsydelsen. Denne ydelse vil derfor gradvist forsvinde og helt bortfalde, når de yngste, der i dag modtager ydelsen, bliver 60 år. Det fører til en reduktion i nettoudgiftsprofilerne for de 50 til 59-årige.
2. Efterlønsreformen, der betyder, at egenbetalingen er sat op, og at der sker modregning for beregnet arbejdsmarkedspension, hvis pensionering sker før personen er 63 år. Reformen forventes at føre til en reduktion i andelen af en given årgang, der går på efterløn i fremtiden. Det gælder specielt 60 - 62-årige. Både egenbetalingen og det forventede færre antal personer på efterløn vil føre til en reduktion i nettoudgiftsprofilen.
3. Pensionsreformen, der sænker pensionsalderen fra 67 år til 65 år. Dette vil også føre til en reduktion i nettoudgiftsprofilen for personer i alderen 65 - 66 år. Det skyldes, at folkepensionen er lavere end både efterlønsydelsen og førtidspensionsydelsen, og at besparelsen ved dette forventes mere end at opveje, at folkepensionen gives til alle personer, der opfylder opholds- og alderskriterierne.     

Der er også en betydelig virkning af den gradvise opbygning af arbejdsmarkedspensionerne på nettoudgiftsprofilerne. Mens ordningerne er under opbygning, indbetaler personer i den erhvervsaktive alder pensionsbidrag og opnår derved et skattefradrag. Samtidig er der kun få pensionister, der får udbetalt pensioner baseret på et helt livs indbetalinger fra ordningerne. Det betyder, at der kun er få skatteindtægter som følge af arbejdsmarkedspensioner. Når man derfor tager udgangspunkt i 1998 eller 1999, bliver der for få skattebetalinger vurderet i forhold til, hvad der vil ske i de kommende år. Samtidig betyder de forøgede arbejdsmarkedspensionsudbetalinger, at udgifterne til den indtægtsafhængige del af folkepensionen reduceres. Endelig betyder indtægtsstigningen blandt pensionister, at man må forvente, at fremtidige pensionister har et højere forbrug og dermed betaler flere indirekte skatter end nuværende pensionister. Alt i alt er effekten af den gradvise vækst i arbejdsmarkedspensionerne, at nettoudgiften pr. person for den offentlige sektor til de ældre generationer må for ventes gradvist at blive reduceret.^[12]

Der er således grund til at forvente, at nettoudgiftsprofilerne for de enkelte generationer reduceres jo senere den betragtede generation er født. Reduktionen bliver størst i pensionsalderen. Ved at anvende DREAM tages der i beregningerne højde for denne udvikling i nettoudgiftsprofilerne til de enkelte generationer.

Endvidere er beregningerne i DREAM ikke begrænset til effekten på de offentlige finanser af indvandring, men tillige beregnes effekten på befolkningsudviklingen og den økonomiske udvikling generelt.           

For at kunne gennemføre disse beregninger er det nødvendigt at have en fuld økonomisk model, der tager højde for samspillet mellem befolkningsudviklingen, den økonomiske politik og agenternes adfærd. Det er netop til dette formål, at DREAM modellen er konstrueret. Derfor anvendes DREAM til analysen i denne rapport.

3.7  Tidligere analyser på DREAM

Der er tidligere lavet analyser på DREAM af både befolkningsudviklingens betydning for den økonomiske politik og indvandringens omkostninger. Denne analyse er imidlertid den første, der systematisk kombinerer aldringsproblematikken med indvandringen og dennes sammensætning på oprindelseslande. Kombinationen af de to typer af befolkningsændringer giver anledning til ændringer i forhold til de hidtil offentliggjorte resultater. Derfor skal der kort sammenlignes med tidligere analyser.

Befolkningsudviklingens betydning for de offentlige indtægter og udgifter er undersøgt ved hjælp af beregninger på DREAM i Det økonomiske Råd (1998), Regeringen (2000), Pedersen & Trier (2000) samt i Jensen, Nødgaard & Pedersen (2002). Disse analyser er baseret på fremskrivninger af den samlede befolkning under et og en vurdering af nettoindvandringen. Det betyder, at det i disse analyser ikke er muligt at tage fuldt højde for, at den gennemsnitlige erhvervstilknytning for den erhvervsaktive del af befolkningen reduceres, fordi der sker en forskydning i befolkningssammensætningen, der øger indvandrernes og efterkommernes relative andel af befolkningen.

Opdelingen i de fem befolkningsgrupper i denne analyse betyder, at indvandringens påvirkning af arbejdsstyrke og økonomisk politik kan analyseres mere præcist. Den øgede deltaljeringsgrad betyder, at vurderingen af den fremtidige arbejdsstyrke er mere pessimistisk for en given udvikling i befolkningen. Indvandreres og efterkommeres stigende andel af befolkningen betyder således, at faldet i arbejdsstyrken bliver af mere permanent karakter end i de hidtidige analyser (jf. kapitel 4). Der er derfor – alt andet lige – en tendens til at aldringsproblemet er forværret i denne analyse i forhold til de ovenfor nævnte analyser.                          

Pedersen & Trier (2000) behandler endvidere betydningen af øget indvandring. Da befolkningsprognosen som nævnt ikke er baseret på en opdeling i befolkningsgrupper, kan der kun beregnes konsekvenser af ændringer i nettoindvandringen. Der betragtes et eksempel, hvor nettoindvandringen permanent stiger med 5000 årligt, og indvandrerne har samme aldersfordeling som indvandrere i 1999. Resultatet er, at den nødvendige stramning af finanspolitikken stiger med ca. 0,1 procent af BNP.^[13] Hvis samme stigning i indvandringen gennemføres under den antagelse, at alle indvandrere er 17 år, er der stort set ikke nogen effekt på den finanspolitiske holdbarhed. Resultatet vedrørende den finanspolitiske holdbarhed kan sammenlignes med denne rapports resultater om øget indvandring jf. kapitel 6. Resultatet i denne rapport er, at hvis mer-indvandringen består af indvandrere fra både mere og mindre udviklede lande, da vil den finanspolitiske holdbarhed kun blive marginalt forværret.   

Finansministeriet (2000) har offentliggjort beregninger af effekten på den finanspolitiske holdbarhed af en forøgelse af nettoindvandringen med 25 procent. Det antages, at indvandrerne har samme adfærd som resten af befolkningen og dermed, at arbejdsmarkedstilknytning og træk på offentlige ydelser svarer til den resterende befolknings. Med denne antagelse fører den forøgede indvandring til  en forbedring af holdbarheden med 0,12 af BNP.^[14] I Figur 1 ses, at også i denne rapport fås, at den finanspolitiske holdbarhed forbedres, hvis det antages, at mer-indvandringen har samme arbejdsmarkedstilknytning og træk på offentlige overførselsindkomster som befolkningsgruppen resterende befolkning. 

Fodnoter

[10] Beregningen er en simpel udgave af den nødvendige besparelse som findes ved anvendelse af DREAMs mål for den holdbare finanspolitik, jf. kapitel 5

[11] Udviklingen i befolkningen og dennes sammensætning ifølge Tænketankens befolkningsprognose uddybes i kapitel 4.

[12] Da antallet af ældre personer stiger meget betydeligt, vil de samlede udgifter til ældre stige betydeligt på trods af dette fald i nettoudgiften pr. person.

[13] Stramningen rapporteres i form af en stigning i skattetrykket på 0,31 procentpoint.

[14] Beregningerne er ikke gennemført på DREAM, men ved anvendelse af Finansministeriets holdbarhedsindikator.