Forside - Indhold - Forrige/Næste - Luk

"Befolkningsudvikling, integration og økonomisk politik"

3. Analyser af omkostningerne ved indvandring

Indvandringens betydning for den offentlige sektors økonomi kan måles på flere måder. Resultatet vil afhænge af hvilken metode, der anvendes. Man skal derfor være varsom med at sammenligne resultaterne alt for direkte. Dette afsnit søger, at identificere forskelle og ligheder mellem de hidtil foretagne analyser og den her præsenterede.

Der er i Danmark hidtil gennemført to typer undersøgelser af indvandringens påvirkning af de offentlige udgifter og indtægter: Økonomiministeriet  opgør omkostningen for den offentlige sektor i et givet år som følge af bestanden af indvandrere i det pågældende år, 1995 (Økonomiministeriet (1997)). Rockwool Fonden Forskningsenhed opgør de forventede omkostninger for den offentlige sektor forbundet med indvandringen i et givet år, når der ses på hele det fremtidige livsforløb for de indvandrede personer, idet der tages højde for forventet restlevetid og udvandringssandsynligheder (Wadensjö (2000) og Wadensjö & Orrje, (2002)).

Analysen i denne rapport betragter ikke alene, hvad en given indvandrergenerationen kan forventes at medføre af nettoomkostninger for den offentlige sektor over indvandrernes livsforløb, men medtager også effekten af indvandrernes efterkommere.   

Begge de nævnte analyser opgør omkostninger og indtægter for den offentlige sektor ved at betragte, hvad indvandrerne specifikt modtager fra og betaler til den offentlige sektor. Der medtages således ikke afledte effekter på den resterende befolknings mellemværende med den offentlige sektor. Indvandringen kan således f.eks. tænkes at skabe beskæftigelse til personer i den resterende del af befolkningen, som ville have været uden beskæftigelse, hvis der ikke havde været indvandring. For at kunne medtage den type effekter er det nødvendigt at anvende en samlet økonomisk model, hvilket netop er tilfældet i analysen i denne rapport.

Endelig – og måske mest vigtigt – gælder, at anvendelsen af en samlet model betyder, at opgørelsen af omkostningen for den offentlige sektor ikke i samme grad bliver afhængig af konjunktursituationen i et givet år. I livsforløbsanalyser baseret på observationer for et enkelt år (eller på gennemsnit af enkelte år) antages, at årets aktivitet afspejler, hvad en person vil stå overfor i de resterende år af sit liv. Ved anvendelse af en samlet model fastlægges aktiviteten som et resultat i modellen. Givet sammenhængen mellem finanspolitikken og aktiviteten i økonomien kan man fastlægge, hvor stram finanspolitikken skal være, for at den offentlige sektors gæld på langt sigt ikke vokser hurtigere end produktionen i økonomien. I denne situation kaldes finanspolitikken holdbar. I denne rapport vurderes de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor af indvandringen ved at betragte ændringen i den holdbare finanspolitik. Det betyder, at der tages udgangspunkt i en situation, hvor finanspolitikken netop er holdbar givet den betragtede befolkningsudvikling. Dernæst ændres indvandringen, og det måles, hvor meget det er nødvendigt at stramme eller lempe finanspolitikken,  for at den igen bliver holdbar med den nye befolkningsudvikling.

Ved at måle omkostningen ved indvandringen ud fra ændringer i den holdbare finanspolitik sikres det, at vurderingen i højere grad bliver uafhængig af, om den aktuelle finanspolitik i udgangsåret er stram eller slap, og/eller om der er højkonjunktur eller ej. Omkostningerne ved indvandring baseres i stedet på en økonomisk politik, hvor den offentlige sektor har råd til at finansiere de udgifter, som indgår i beregningen, givet udviklingen i befolkningen og i den økonomiske aktivitet. 

Betydningen af at basere omkostningsvurderingerne på udgifterne i en situation med holdbar finanspolitik i stedet for at basere vurderingerne på udgifterne i et enkelt år illustreres sidst i dette kapitel.

Kapitlet indledes med en præsentation af Økonomiministeriets opgørelse af nettoomkostningerne ved bestanden af indvandrere i et givet år. Det undersøges om de data, der ligger til grund for DREAMs beregninger i denne rapport,  svarer til  Økonomiministeriets. Dernæst betragtes udviklingen i nettoomkostningerne ved bestanden af indvandrere i perioden fra 1995 til 1999 baseret på DREAMs opgørelse.

I tredje afsnit præsenteres resultaterne af Rockwool Fondens Forskningsenheds analyser af omkostningen pr. indvandrer målt over livsforløbet. Efterfølgende gentages Rockfondens Forskningsenheds metode ved anvendelse af DREAMs data for 1999. I afsnittet beregnes nettoomkostningen for den offentlige sektor pr. person fra fire befolkningsgrupper: Indvandrere fra mindre udviklede lande, indvandrere fra mere udviklede lande, efterkommere og den resterende befolkning.

For at illustrere hovedforskellen mellem Rockwool Fondens Forskningsenheds metode og metoden anvendt i denne rapport beregnes et simpelt mål for, hvor meget finanspolitikken skal strammes, for at den offentlige sektor har råd til at afholde de nettoudgifter til befolkningsgrupperne, der ligger til grund for beregningerne af omkostningerne pr. person i hver befolkningsgruppe.

Omkostningerne pr. person korrigeres således, at det sikres, at de samlede omkostninger kan finansieres givet befolkningsudviklingen. Herefter genberegnes livstidsomkostningerne pr. person for hver af de fire grupper.

Kapitlet afsluttes med en sammenligning af omkostningerne pr. person over livsforløbet beregnet med udgangspunkt i det beløb, som den offentlige sektor kan finansiere og de beregninger med DREAM, som præsenteres  i rapportens efterfølgende kapitler. 

3.1 Økonoministeriets analyse

Analysen i Økonomiministeriet m.fl. (Økonomiministeriet 1997) er en regnskabsmæssig opgørelse af offentlige udgifter og indtægter til indvandrere i 1995. Formålet er at finde netto-udgifterne for den offentlige sektor til bestanden af indvandrere i år 1995.

I analysen dækker begrebet indvandrere over såvel indvandrerne selv som deres børn under 18 år. Dvs. at en del af indvandrergruppen i Økonomiministeriets analyse i Tænketankens befolkningsprognose (og derfor analysen i denne rapport) ville falde ind under befolkningsgruppen efterkommere.

Som grundlag for analysen anvender Økonomiministeriet Lovmodellen, der baseres på registerdata for en stikprøve svarende til 3,33 procent af befolkningen. Registerdata vedrører oplysninger om enkeltpersoners indkomst fordelt på indkomsttyper og enkeltpersoners skattebetalinger. 

De offentlige udgifterne til indvandrerne og deres børn kan opdeles i

• Overførselsindkomster
• Udgifter til offentlig service
• Udgifter, der generelt kommer alle i samfundet til gode

De offentlige indtægter, der stammer fra indvandrere og deres børn opdeles i

• Direkte skatter
• Afgifter og indirekte skatter, der opkræves ved køb af varer
• Andre former for beskatning, som ikke direkte betales af den enkelte borger (f.eks. selskabsskatter og realrenteafgift)

Kun overførselsindkomster og de direkte skatter fremgår direkte af de registre, der ligger til grund for Lovmodellen. Vanskeligheden består derfor i, at resten af den offentlige sektors indtægter og udgifter ikke umiddelbart kan fordeles på enkeltpersoner og derfor heller ikke på befolkningsgrupper.

I økonomiministeriets analyse udregnes nu udgifter og indtægter til indvandrere og deres børn på følgende måde:

• Overførselsindkomster udregnes direkte udfra registrene
• 72 procent af det offentlige forbrug fordeles på indvandrere og resterende befolkning
• 85 procent af de offentlige investeringer fordeles på indvandrere og resterende befolkning
• Der ses bort fra øvrige offentlige udgifter
• Direkte skatter udregnes direkte udfra registrene
• Indirekte skatter fordeles på indvandrere og resterende befolkning
• Der ses bort fra realrenteafgift, selskabsskatter og en række mindre indirekte skatter og afgifter

Afgrænsningen af hvilke indtægter og udgifter, der medtages, betyder, at der er set bort fra en større andel af de offentlige udgifter end af de offentlige indtægter. Målt på denne måde vil den gennemsnitlige borger i Danmark bidrage mere til den offentlige sektor end samme gennemsnitsborger modtager. I virkeligheden havde den offentlige sektor i 1995 et underskud på 22,8 mia. kr., hvilket indebærer, at hvis alle udgifter og indtægter blev medregnet, ville gennemsnitsborgeren modtage mere fra den offentlige sektor end vedkommende betalte.

For de indtægter og udgifter, der medtages i det opstillede regnskab, men som ikke direkte kan henføres til personer, opstilles en række regler for fordelingen på individer:

Blandt de indtægter, der indgår i analysen, har man ikke oplysninger om hvem, der betaler de indirekte skatter. Disse fordeles derfor ud fra en opgørelse af den disponible indkomst for hver af de betragtede befolkningsgrupper i stikprøven. Den disponible indkomst findes fra registrene over indkomst og direkte skattebetalinger, som anvendes i Lovmodellen. Det antages, at fordelingen af provenuet fra de indirekte skatter svarer til fordelingen af gruppernes disponible indkomst. Det svarer til en antagelse om, at alle forbrugere har samme forbrugskvote og samme fordeling af forbruget  på varer. 

De enkelte borgeres forbrug af offentlige serviceydelser er heller ikke kendt. Der anvendes tre principper til at fordele de dele af udgifterne, der ikke umiddelbart via registrene kan fordeles på personer:

1. For de dele af det offentlige forbrug (og investeringer), som er medtaget i beregningerne, men alligevel vanskeligt lader sig fordele på borgerne, anvendes det princip, at udgifterne fordeles med samme beløb pr. person (evt. pr. voksen person).
2. For andre udgifter har man alders- og kønsopdelte oplysninger om de enkelte generationers træk på den enkelte type offentligt forbrug. Det gælder udgifter til store udgiftsområder som uddannelse og sundhed. Ved at anvende disse oplysningen antages, at en person af en given alder og et givet køn modtager offentlige ydelser svarende til gennemsnittet for aldersgruppen, uanset om personen er indvandrer eller ej.
3. Endelig foretages i nogle tilfælde en direkte vurdering af meromkostningen ved indvandring. De store poster, der behandles på denne måde, er skøn over merudgifter i folkeskolen og udgifter til f.eks. danskundervisning af voksne. På uddannelsesområdet er der tillagt ca. 1,5 mia. ekstra til gruppen af indvandrere i forhold til en situation, hvor alle udannelsesudgifter er fordelt efter alder. Den sidste store ompostering, der finder sted, er, at udgifter i præasylfasen tildeles gruppen af indvandrere. Det drejer sig i 1995 om 2,7 mia. kr.

Økonomiministeriets opgørelse er vist i venstre halvdel af Tabel 2 . I forhold til den offentliggjorte tabel er der her summeret over de to indvandrergrupper, som Økonomiministeriet opdeler indvandringen i. Det skyldes, at Økonomiministeriet opdeler indvandrere i grupperne: indvandrere fra vestlige lande henholdsvis ikke-vestlige lande. I DREAM anvendes en opdeling af indvandrere i grupperne: Indvandrere fra mere henholdsvis mindre udviklede lande.^[5] En sammenligning kan derfor kun kan finde sted for den samlede indvandring. Det ses, at Økonomiministeriets resultat er, at opgørelsen leder til, at de offentlige nettoudgifter til indvandrere (og deres børn under 18 år) i 1995 var 10,3 mia. kr. Det svarer til, at indvandrerne og deres børn modtager et gennemsnitligt beløb pr. person på 36,5 tusinde kroner. Samtidig viser opgørelsen, at den resterende befolkning betaler et gennemsnitligt beløb på 11,9 tusinde kroner pr. person.

Tabel 2. Omkostninger ved indvandrere 1995, Økonomiministeriets metode. Mia. kr.

Anden halvdel af tabellen viser den tilsvarende opgørelse for 1995 ved anvendelse af DREAMs datagrundlag. Tallene for 1995 er baseret på en tilbageregning, idet der ikke foreligger data for den metode, der anvendes i DREAM før 1998. Metoden, der er anvendt til tilbageregningen, er beskrevet i Appendiks 3.

Det ses, at nettoudgiften for den offentlige sektor til indvandrere opgjort på denne måde er 8,1 mia. kr. i alt. Den største forskel i posterne findes for indkomstoverførsler, hvor DREAM fordeler 2,2 mia. kr. mindre til indvandrere end Økonomiministeriet. Indvandrernes samlede skattebetalinger (direkte plus indirekte skatter) er  0,9 mia. kr. højere i Økonomiministeriets opgørelse end i DREAM. Resultatet betyder, at nettoudgiften for den offentlige sektor ved bestanden af indvandrere er lavere ved DREAMs opgørelse end ved Økonomiministeriets. Hovedforklaringen til forskellen er formentlig, at tilbageregningen af DREAMs data ikke er præcis.

3.2 Omkostninger for den offentlige sektor ved bestanden af indvandrere i perioden 1996-1999

I dette afsnit undersøges, hvordan nettoudgiften for den offentlige sektor til indvandrere har udviklet sig over tid. Regnskabet er konstrueret efter de principper, der er beskrevet i ovenstående afsnit, og DREAMs data er anvendt.

Der er enkelte forskelle til den netop præsenterede metode. Disse vedrører de omflytninger, som Økonomiministeriet foretager for 1995. De er ikke foretaget for perioden 1996 til 1999. Endvidere er alle indtægter og udgifter på nær renteudgifter på den offentlige gæld medtaget i beregningen.^[6] For sammenlignelighedens skyld præsenteres derfor hele perioden fra 1995. At omflytninger ikke foretages skyldes, at data for de beløb, der flyttes ikke umiddelbart foreligger for den efterfølgende periode, men også mere metodemæssige overvejelser.   

Principielt burde alle aldersfordelte omkostninger fordeles efter både alder, køn og befolkningsgruppe. Da det ikke er muligt, er det valgt ikke at ændre på den oprindelige fordeling af udgifterne, hvorfor alle personer på et givet alderstrin tildeles samme gennemsnitlige uddannelsesomkostning og samme gennemsnitlige sociale omkostning.  

Vedrørende udgifter til præasylfasen, så fordeles disse i denne opgørelse ligeligt ud på alle borgere på linje med f.eks. ulandshjælp. Rockwool Fondens Forskningsenhed tillægger heller ikke disse omkostninger til gruppen af indvandrere, se Wadensjö (2000).

I Økonomiministeriets opgørelse over omkostningen ved indvandringen foretages som nævnt en afgrænsning af hvilke offentlige indtægter og udgifter, der fordeles på befolkningsgrupper.

Årsagen til afgrænsningen er, at Økonomiministeriet vurderer, at en del offentlige udgifter og indtægter er uafhængige af befolkningens størrelse, og disse derfor ikke skal medregnes, når man vurderer omkostningen ved indvandring. Tankegangen er, at man ønsker at opgøre en marginalomkostning ved indvandring. Dvs. man ønsker at beregne, hvad det ville have kostet ekstra i 1995, hvis der var kommet f.eks. 5.000 ekstra indvandrere i 1995. Denne omkostning kan findes ved at multiplicere de 5.000 med den fundne nettoomkostning pr. indvandrer på 36.500 kr. i 1995. Kapitel 2 i Wadensjö & Orrje (2002) indeholder en diskussion af hvilke omkostninger, der kan medtages ved denne type beregninger.

Udgangspunktet i de her præsenterede analyser er et andet. I denne rapport  beregnes gennemsnitsomkostninger pr. individ, således at indvandreren på lige fod med den øvrige befolkning skal bidrage til finansieringen af de offentlige udgifter. Det svarer til, at med erhvervelsen af opholdstilladelse i Danmark erhverver indvandreren de rettigheder og pligter, som påhviler befolkningen i Danmark. Det er derfor ikke en marginalbetragtning, der anlægges, men i stedet en gennemsnitsbetragtning. Det fører til, at alle offentlige udgifter og indtægter skal fordeles på befolkningen.

I Tabel 3 er dette gjort ved at antage, at de nettoudgifter, der ikke fordeles ved Økonomiministeriets metode, fordeles med et lige stort beløb per individ uafhængigt af befolkningsgruppe.

Tabel 3. Samlet omkostning ved indvandring 1995-1999. Mia. kr.

Tabel 3 viser de samlede nettoudgifter for henholdsvis indvandrere, den resterende befolkning og befolkningen i alt, hvis denne metode anvendes. Idet alle udgifter og indtægter er medregnet, har metoden den fordel i forhold til Økonomiministeriets metode, at når befolkningen som helhed betragtes, er den samlede nettoudgift lig det primære offentlige underskud.

Hermed bliver det meget klart, at nettoudgiften pr. person også hænger meget snævert sammen det aktuelle års primære overskud eller underskud. Hvis der er primært overskud, er den gennemsnitlige nettoudgift pr. person negativ, mens den er positiv, hvis der er primært underskud. Det følger heraf, at ændringen fra et primært overskud på 7,1 mia. i 1995 til et primært overskud på 64,3 i 1999 har endog meget stor betydning for størrelsen af nettoudgifterne pr. individ, og dermed også for opgørelsen af den årlige nettoudgift til bestanden af indvandrere.

Det ses, at den samlede nettoudgift til indvandrere og deres børn målt på denne måde ligger på 5,5 mia. kr. i 1995 og 5,0 mia. kr. i 1996, mens udgiften er nede på 3,9 mia. kr. i 1997, for igen i 1998 at stige til et niveau på 4,3 mia. kr. I 1999 er tallet er nede på 2,6 mia. kr. Ved vurderingen af disse tal skal der tages højde for en betydelig vækst i bestanden af indvandrere og deres børn i løbet af den betragtede periode. For at tage højde for dette måles udgiften pr. individ.

Målt pr. individ er nettoudgiften til en indvandrer i 1995 på 19,5 tusinde kroner. Beløbet falder igennem perioden og er på 12,6 tusinde i 1998. I 1999 er den samlede udgift pr. indvandrer 7,3 tusinde pr. individ.  Det svarer til, at omkostningen pr. person i 1999 opgjort på denne måde kun er 37 procent af omkostningen pr. person i 1995, selvom tallene er opgjort i løbende priser.

For den resterende del af befolkningen gælder, at nettobetalingen til den offentlige sektor pr. individ var 2,5 tusinde kr. i 1995, mens tallet i 1999 var en nettoindbetaling til den offentlige sektor på 13,5 tusinde kr. pr. person.

Nettoudgiften pr. indvandrer er således faldet med 12,2 tusinde kr. målt  i løbende priser fra 1995 til 1999. Samtidig er netto-betalingen fra den resterende del af befolkningen steget med 11,0 tusinde pr. person. Det er derfor kun i meget begrænset omfang, fordi indvandrerne i perioden har klaret sig relativt bedre end den resterende befolkning, at netto-udgiften pr. indvandrer er faldet.   

Tallene illustrerer, at nettoudgifterne til både indvandring og den resterende befolkning er meget afhængige af hvilket år, der vælges som udgangspunkt. Ændringen i nettoudgifter pr. indvandrer forklares hovedsageligt af generelle ændringer i finanspolitikken og i aktiviteten i økonomien. Kun en mindre del af reduktionen i nettoudgiften pr. indvandrer skyldes, at indvandrerne har haft en relativt større ændring i nettoudgiften end resten af befolkningen

Den begrænsede forbedring i indvandrernes situation relativt til den resterende befolkning, der trods alt måles i perioden fra 1995 til 1999, kan skyldes, at den generelle konjunkturforbedring gennem perioden har betydet, at arbejdsmarkedet er blevet mere stramt, og det derfor er lettere for ledige indvandrere at finde job. Men det kan også skyldes specielle forhold omkring bestanden af indvandrere på grund af det ekstraordinært store antal af personer (fra det tidligere Jugoslavien), der fik opholdstilladelse i 1995.

Hovedårsagen til forbedringen, som også registreres for den resterende del af befolkningen, skyldes både ændringer i den førte finanspolitik gennem perioden og ændringer som følge af en højere indenlandsk aktivitet (der til dels også er en konsekvens af den førte finanspolitik).

Finanspolitikken blev strammet fra 1995 til 1998 som følge af indfasningen af skattereformen, der trådte i kraft fra 1994. Det førte gennem perioden til stigende skattetryk, både hvad angår de direkte og de indirekte skatter.^[7] Fra 1998 betød pinsepakken en yderligere stramning af finanspolitikken.

Samtidig er den generelle aktivitet i økonomien gået op i løbet af perioden, hvilket betyder, at der sker en automatisk stramning af finanspolitikken, gennem det som kaldes de automatiske stabilisatorer. Det betyder, at nettoudgifterne for den offentlige sektor pr. person falder, dels fordi den øgede beskæftigelsesgrad fører til et fald i ledigheden og dermed i de udbetalte arbejdsløshedsdagpenge og dels fordi de samlede indkomster stiger, hvilket med det progressive indkomstskattesystem betyder, at de offentlige indtægter stiger (mere end indkomststigningen).  

Konklusionen er derfor, at vurderingen af omkostningerne ved bestanden af  indvandrere i et givet år i høj grad hænger sammen med konjunktursituationen og den aktuelle stramhed af finanspolitikken. Tallene for indvandrere kan endvidere være påvirket af særlige forhold omkring antallet af opholdtilladelser i et givet år, fordi den samlede bestand af indvandrere fortsat ikke har en størrelse, hvor gennemsnittet ikke kan påvirkes af indvandringen i et givet år.

fortsættes på næste side

Fodnoter

[5] Forskellen mellem de to landeafgrænsninger er hovedsageligt, at indvandrere fra Østeuropa medtages i gruppen af mere udviklede lande, mens de ikke medtages i gruppen af vestlige lande.

[6] Da tallene senere bruges til at beregne tilbagediskonterede værdier af nettoudgifterne skal rentebetalinger ikke inkluderes. De er derfor udeladt.

[7] Skattereformen fra 1994 var bevidst underfinansieret i de første år, fordi der tilstræbtes at skabe en større indenlandsk efterspørgsel. Det er årsagen til, at der i den her betragtede periode ses en gradvis stramning.