Forside - Indhold - Forrige/Næste - Luk

"Befolkningsudvikling, integration og økonomisk politik"

1. Indhold og konklusioner

Denne rapport tager udgangspunkt i den befolkningsfremskrivning, som Tænketanken om udfordringer for integrationsindsatsen i Danmark udgav i januar 2002. Befolkningen opdeles i følgende grupper efter deres oprindelse: Indvandrere fra mere udviklede lande, indvandrere fra mindre udviklede lande, efterkommere efter hver af de to typer af indvandrere og den resterende befolkning.

Den fremskrevne udvikling i befolkningens sammensætning på såvel aldersgrupper som efter oprindelse anvendes til at vurdere udviklingen i produktion og beskæftigelse, samt i de offentlige udgifter og indtægter. Det gøres ved anvendelse af DREAM modellen, som er en økonomisk model, der er udviklet til at vurdere de langsigtede økonomiske konsekvenser af forskellige former for politik og af ændringer i befolkningen. ^[1]

Rapporten har to hovedformål:

• At undersøge, hvordan ændringer i det årlige antal indvandrere og disses fordeling på oprindelsesland vil påvirke udviklingen i befolkning, produktion, beskæftigelse, privat og offentligt forbrug samt finanspolitik.
• At vurdere integrationens betydningen for produktion, beskæftigelse, privat og offentligt forbrug samt finanspolitik.

Først analyseres den økonomiske udvikling givet Tænketankens befolkningsprognose og under forudsætning af, at den nuværende økonomiske politik fastholdes. Som udgangspunkt antages, at fremtidige indvandrere og efterkommere har en arbejdsmarkedstilknytning, der svarer til de nuværende indvandrere og efterkommeres. Dette betegnes i det følgende som grundforløbet.

Der er ikke registreret ret mange efterkommere efter indvandrere fra mindre udviklede lande, som er mere end 25 år gamle. Det har derfor været nødvendigt at fastlægge forudsætninger om, hvordan denne gruppes erhvervstilknytning og træk på offentlige overførselsindkomster vil udvikle sig uden noget velegnet datamæssigt grundlag. I grundforløbet antages, at fremtidige efterkommere efter indvandrere fra mindre udviklede lande har en arbejdsmarkedstilknytning og et træk på de offentlige overførselsindkomster, der svarer til den nuværende bestand af efterkommere fra mere udviklede lande.

For at få et udtryk for beregningernes afhængighed af denne antagelse beregnes de økonomiske konsekvenser, hvis det i stedet antages, at den procentvise forskel i arbejdsmarkedstilknytningen mellem efterkommere og indvandrere fra mindre udviklede lande svarer til den procentvise forskel i arbejdsmarkedstilknytningen mellem efterkommere og indvandrere fra mere udviklede lande. Antagelsen betyder, at efterkommerne er bedre integreret end deres indvandrerforældre, og at den bedre integration har samme relative størrelse uanset indvandrerforældrenes oprindelsesland.

Betydningen af antagelserne om de fremtidige generationer af efterkommere og disses børn belyses yderligere ved i en alternativ beregning at ændre definitionerne af de enkelte befolkningsgrupper. I grundforløbet registreres man som efterkommer, hvis man er født i Danmark af forældre, hvoraf ingen både er født i Danmark og har dansk statsborgerskab. Børn af efterkommere, der begge er udenlandske statsborgere, figurer som efterkommere i befolkningsfremskrivningen. Børn af efterkommere, hvoraf mindst en af forældrene har dansk statsborgerskab (og er født i Danmark), figurer som tilhørende gruppen resterende befolkning. Med den alternative definition antages, at kun børn af forældre, der begge tilhører befolkningsgruppen resterende befolkning, kommer til at tilhøre befolkningsgruppen resterende befolkning. Børn, der fødes i Danmark af forældre, hvor den ene er efterkommer eller indvandrer bliver karakteriseret som efterkommere uanset forældrenes statsborgerskab. Det antages i denne alternative beregning, at de således definerede efterkommergrupper har samme adfærd som de oprindeligt definerede efterkommergrupper. Det betyder, at der antages at ske en vis integration fra indvandringsgenerationen til deres børn, men at efterkommernes børn (og børnebørn) fastholder samme adfærd som deres forældre, således at der ikke sker yderligere integration fra en generation til den næste.

Dernæst analyseres effekten af, at den årlige indvandring ændres permanent. Alle øvrige antagelser svarer til grundforløbet. I det første scenario antages det, at den årlige indvandring stiger med 5000 personer, og at sammensætningen af den ekstra indvandring på indvandrere fra mere henholdsvis mindre udviklede lande svarer til sammensætningen af den samlede bestand af indvandrere i 1999. Det betyder, at der kommer ca. lige mange fra de to landegrupper. Analysen gennemføres på følgende måde. Først beregnes effekten på befolkningen af den forøgede indvandring. Herved tages der højde for indvandrernes tilbøjelighed til få børn, til at udvandre og risiko for at dø. Det vil sige, at beregningerne medtager effekten på befolkningen såvel fra de direkte indvandrede som fra de børn og børnebørn mv., som de forventes at få. De økonomiske beregninger medtager således også den samlede effekt fra såvel indvandrerne selv som de senere generationer. Det antages, at alle fremtidige indvandrere får samme arbejdsmarkedstilknytning og træk på offentlige overførselsindkomster som den eksisterende bestand af indvandrere. Dette gælder både for den årlige indvandring, der følger af befolkningsprognosen og for den ekstra indvandring på de 5000 om året. Det betyder, at der er set bort fra eventuelle kapacitetseffekter i integrationen af indvandrere. Endvidere antages det, at strukturledighedsprocenten i økonomien er upåvirket af befolkningens sammensætning, således at hverken den stigende bestand af indvandrere og efterkommere i Danmark eller den i beregningen analyserede ekstra indvandring øger den langsigtede ledighedsprocent.

I det andet indvandringsscenario antages, at den årlige indvandring fra mindre udviklede lande stiger med 5000. Bortset fra den ændrede forudsætning vedrørende indvandrernes oprindelsesland gennemføres analysen under de samme forudsætninger som i det første indvandringsscenario.

I analyserne af integration defineres scenarier, hvor det antages, at indvandreres og efterkommeres erhvervstilknytning og træk offentlige overførselsindkomster ændres. Der er ikke i beregningerne taget stilling til hvilke ændringer i den økonomiske politik og i integrationspolitikken, der kan forårsage den specificerede ændring i indvandrernes og efterkommernes adfærd. Beregningerne skal forstås som et mål for hvilke potentielle økonomiske gevinster, der kan være ved bedre integration. Eventuelle direkte omkostninger/besparelser, der er forbundet med den konkrete politik, der skal lede til ændringerne, er derfor ikke medtaget i beregningen.

Som ét integrationsalternativ defineres en "idealsituation", hvor indvandrere og efterkommere er perfekt integrerede. Herved forstås, at indvandrere og efterkommere antages at have samme arbejdsmarkedsadfærd og samme træk på offentlige overførselsindkomster som den resterende befolkning. Derved opnås, at analysen giver et mål for hvor stor en potentiel effekt, der maksimalt kan være ved integration.

Forskellen mellem scenariet med perfekt integration og grundforløbet kan fortolkes som den økonomiske omkostning ved, at indvandrere og efterkommere ikke ligner den resterende befolkning med hensyn til arbejdsmarkedstilknytning og træk på offentlige overførselsindkomster

Tænketanken har specificeret det andet scenario for forbedret integrationsindsats, og det beregnes, hvilken effekt denne forbedrede integration vil have på produktion, beskæftigelse, forbrug og finanspolitik. Scenariet med forbedret integration er specificeret som

• Mandlige indvandrere skal efter 15 års ophold i Danmark have en erhvervstilknytning og et træk på offentlige overførselsindkomster, der svarer til sammenlignelige grupper af dansk herkomst.
• Kvindelige indvandrere skal efter 15 års ophold i Danmark have en erhvervstilknytning og et træk på offentlige indkomstoverførsler, hvor forskellen til sammenlignelige grupper af dansk herkomst er reduceret til 25 procent af forskellen i år 2000.
• Efterkommere efter indvandrere skal have en erhvervstilknytning og et træk på offentlige indkomstoverførsler, der svarer til sammenlignelige grupper af dansk herkomst.

Analysen af finanspolitikken tager udgangspunkt i den eksisterende politik og ser på befolkningsudviklingens og integrationens betydning for forskellige udgiftstyper, for de offentlige indtægter og endelig for spørgsmålet, om finanspolitikken er holdbar.

Hvis finanspolitikken er holdbar, betyder det, at de nuværende udgiftspolitiske regler kan fastholdes, samtidig med at den nuværende skattestruktur og de nuværende skattesatser kan fastholdes, uden at staten (den offentlige sektor) bliver insolvent, dvs. bliver ude af stand til overholde sine økonomiske forpligtigelser. I modsat fald må der gennemføres besparelser eller skattestigninger.

For at kunne vurdere disse konsekvenser er det nødvendigt at betragte en længere tidshorisont end den, der er anvendt i Tænketankens rapport om befolkningsudviklingen. Det følger af, at det er nødvendigt at indregne konsekvenserne for den offentlige økonomi af et helt livsforløb for indvandrere og efterkommere. Selv for den nuværende bestand indvandrere og efterkommere er der behov for en relativ lang periode for at opnå dette. Hertil kommer, at det såkaldte aldringsfænomen først gradvist forventes at tage fart omkring 2020 for at nå et midlertidigt toppunkt omkring 2040. Finanspolitikkens holdbarhed er i høj grad afhængig af, hvordan de forskellige befolkningsscenarier påvirker størrelsen af aldringsfænomenet. Analysen er derfor forlænget til 100 år.

1.1 Resultater af hovedfremskrivningen

Analysen af den økonomiske udvikling givet Tænketankens befolkningsprognose gennemføres ved hjælp af den anvendte generelle ligevægtsmodel, DREAM. Det antages, at den økonomiske politik er fastlagt på følgende måde:

• Skattestrukturen fastholdes og fremtidige skatte- og afgiftssatser fastholdes på det nuværende niveau.
• Overførselsindkomster pr. modtager reguleres med lønudviklingen. Antallet af modtagere af den enkelte overførselsindkomst fremskrives ved at fordele befolkningen efter alder, køn og oprindelse og derefter antage, at en konstant andel af personer af et givet køn, med en given alder og en given oprindelse modtager den betragtede overførselsindkomst. Udgifterne til overførselsindkomster afhænger derfor både af ændringer i befolkningens alderssammensætning og i sammensætningen af befolkningen efter oprindelse.
• Udgifter til offentlige serviceydelser, der kan fordeles på personer, (hvilket også kaldes det individuelle offentlige konsum og består af f.eks. uddannelse, sundhed og pleje af ældre) findes ved at aldersfordele udgifterne og antage, at den gennemsnitlige udgift til en person i en given alder vokser med vækstraten i produktiviteten. Disse udgifter afhænger, derfor af udviklingen i befolkningens alderssammensætning.
• Udgifter til offentlige serviceydelser, der ikke kan fordeles på personer (hvilket også kaldes det kollektive offentlige konsum og består af f.eks. forsvar, retsvæsen og administration) antages at vokse med samme rate som bruttonationalproduktet, BNP.
• Offentlige investeringer fastlægges således at forholdet mellem den offentlige produktion og den offentlige sektors kapitalapparat er konstant.

Hvis forudsætningerne om den økonomiske politik og den antagne befolkningsudvikling indebærer, at finanspolitikken ikke er holdbar, antages det, at udgifterne til det kollektive offentlige konsum permanent reduceres med en fast andel af BNP fra år 2005.

Konklusionen på fremskrivningen er, at det er nødvendigt at sænke det kollektive offentlige forbrug med 1,1 procent af BNP med virkning fra 2005. Det svarer i 2005 til en besparelse på 14,3 mia. kr. i 1999-priser.

Der er to hovedårsager til, at finanspolitikken ikke er holdbar. For det første stiger andelen af personer, der ikke er i den erhvervsaktive alder betydeligt. Den demografiske forsørgerbrøk (som viser antallet af unge og ældre i forhold til antallet af erhvervsaktive) stiger med ca. 30 procent frem til 2040. Efter et fald i det følgende tiår stabiliseres forsørgerbrøken på et niveau, der er godt 20 procent højere end i 1999. For det andet stiger andelen af befolkningen, der er indvandrere eller efterkommere efter indvandrere. Indvandrere og efterkommere har en lavere gennemsnitlig arbejdsmarkedstilknytning end den resterende befolkning. Det betyder, at den korrigerede forsørgerbrøk (som viser antallet af personer uden for arbejdsstyrken delt med antal personer i arbejdsstyrken) stiger med 33 procent frem til omkring 2040. Den korrigerede forsørgerbrøk stabiliseres på et niveau, der er er 28 procent højere end i 1999.

Der er således udsigt til en vedvarende stigning i det offentlige udgiftstryk (offentlige udgifter i procent af BNP), fordi der kommer en permanent stigning i andelen af befolkningen, der er udenfor arbejdsstyrken. Når den nødvendige justering i finanspolitikken er så relativt begrænset, som tilfældet er, skyldes det, at der også er udsigt til en stigning i skattegrundlaget for indkomstskatten. Det hænger sammen med udbygningen af arbejdsmarkedspensionsordningerne i 1990erne og den skattemæssige behandling af disse. Arbejdsmarkedspensionsordningerne er opsparingsbaserede ordninger, og indbetalinger til ordningerne er fradragsberettigede i indkomstskatten, mens udbetalinger fra ordningerne er skattepligtige. I den nuværende periode, hvor LO-DA områdets ordninger er relativt nye, har de ingen eller kun små pensionsudbetalinger. Derfor er effekten på skattebetalingerne af pensionsordningerne i øjeblikket, at skattebetalingerne er lavere, end de ellers ville have været. I takt med at flere pensionister får pensionsudbetalinger fra deres opsparede midler, vil skattegrundlaget begynde at stige – alene af denne grund. Denne automatiske stigning i skattegrundlaget vil fortsætte, indtil alle, der går på pension, får pensionsudbetalinger, der er baseret på et helt arbejdslivs indbetalinger med fuldt indfaset indbetalingsprocent. Stigningen i skattegrundlaget vil fortsætte frem til 2060. ^[2] Stigningen er dog ikke tilstrækkelig til at opveje stigningen i udgifterne.

fortsættes på næste side

Fodnoter

[1] Udvikling og drift af DREAM modellen varetages af DREAM, der er en uafhængig institution under Finansministeriet.

[2] Udbetalingerne af arbejdsmarkedspensionerne betyder endvidere en automatisk besparelse på udgifterne til den offentlige folkepensions indkomstafhængige del.